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【洞见】指定管辖中的审理问题探讨|288

【洞见】指定管辖中的审理问题探讨|288

来源:微信公号我们都是纪检人,文:中共盐城市纪委案件审理室 孙浩。欢迎原创稿件,采用就有奖励,邮箱:wesword@qq.com。【2018年度原创作品288】未经授权,禁止将原创文章进行任何形式的改编转发,违者按侵权处理。


《监察法》出台后,总体感觉审理部门在职务犯罪案件中的任务和职责不是很清晰。对于审理,《监察法》只在第三十六条第一款作了较为原则的表述,即“监察机关应当严格按照程序开展工作,建立问题线索处置、调查、审理各部门相互协调、相互制约的工作机制”。这是《监察法》中唯一直接提到审理的条款。相比较而言,原《行政监察法》第三十一条第一款第三项规定的程序则更为明确,“监察机关按照下列程序对违反行政纪律的行为进行调查处理:(三)有证据证明违反行政纪律,需要给予处分或者作出其他处理的,进行审理”。该规定明确审理的对象主要是给予处分或者其他处理的违纪案件。

案件审理部门在党纪案件中的职能和任务是比较明确的。

《监督执纪工作规则》第三十九条第一款规定:“纪检机关案件审理部门对党组织和党员违反党纪、依照规定应当给予纪律处理或者处分的案件和复议复查案件进行审核处理。”并在第七章整章对案件审理的任务、程序、要求等作了具体规定。

《党的纪律检查机关案件审理工作条例》第二条规定:“案件审理工作,是对违犯党的纪律的案件的审核处理工作,是党的纪律检查工作的重要组成部分,是检查处理党员或党组织违犯党纪案件的重要环节。”

《关于进一步加强和改进新形势下纪检机关案件审理工作的意见》也明确规定:案件审理是纪检机关查办案件的法定程序和必经环节。

但从《监察法》的视角来看待审理部门的职能和工作任务,似乎是模糊不清的。在理论上,即使没有案件审理部门,也不会妨碍《监察法》规定的监督、调查、处置职责的完成。审理似乎并不是所有监察案件的必经环节。在办理留置涉嫌行贿犯罪或者共同职务犯罪的涉案人员的过程中,前有调查部门,后有检察机关的审查,审理部门的审核把关任务似乎有些多余,而且客观上有占用有限留置时间的可能。

按照《监察法》第十一条的规定,在案件方面,监察机关实质上承担着调查、处置职务违法和职务犯罪的双重职能,具有对内政务处理和对外衔接刑事诉讼的双重性质(当然,由于监委职能的扩大,这种双重性有时表现的不完整,例如对已退休或辞去公职的原公职人员、委托从事公务的人员等,对内政务处理的职能无法执行;同样,对于不涉及职务犯罪的行为,也只会有对内处理的职能发挥作用)。这与公安机关行政案件处罚和刑事案件侦查的双重职能有些类似。这种双重性给案件审理工作带来了新的障碍。

这种障碍主要是程序方面的,至少包括以下几个问题:

对于第四十五条第一款规定的非处分类的处置方式,比如给予谈话提醒、批评教育、责令检查、训诫、问责决定或监察建议等是否需要经过审理程序?这个问题关系到案件审理的具体工作内容。

留置期间,案件审理部门与被留置党员谈话程序,是使用讯问,还是普通谈话?这个问题的本质上是内部审理程序在留置案件中的定位,是归属于监委的调查核实行为,还是属于党纪政务方面的程序性事项?

留置时间最长只有六个月,而按规定涉嫌犯罪的,应当先作出党纪政务处分后,再依法追究刑事责任,如何把握审理部门的介入时间问题?毕竟即使不论审理时间,处分报批也是需要时间的,审理部门介入过早的意义不大,介入过晚则可能无法按规定在移送前完成处分工作。

此外,被指定管辖机关的审理部门是否需要介入审核把关等?这些问题都是需要进一步明确的。

本文仅探讨最后一个问题。

管辖权的确认是监察调查处置权得以顺利运行的前提和基础。2012年修改的《刑事诉讼法》第一编第二章整章规定了刑事案件的管辖问题,其中第十八条第三款(自诉案件法院直接受理)、第十九条到二十七条规定的审判管辖,主要解决法院在刑诉中的管辖问题。只有第十八条第一、二款规定了侦查机关在刑事案件侦查工作中案件类型的分工。

《监察法》第十六条第一款规定了监察机关管辖的基本原则,“各级监察机关按照管理权限管辖本辖区内本法第十五条规定的人员所涉监察事项”,明确了监察机关的管辖以干部管理权限为原则,即属人管辖。第十六条第二、三款和第十七条都是这一原则的例外情况,规定了指定管辖的若干情形,包括上级监察机关必要时直接管辖应由下级监察机关管辖的事项、有争议的报共同上级确定、上级监察机关将自身管辖或下级管辖的事项指定给其他下级管辖、必要时下级监察机关可以报请上级监察机关管辖等情形。

《国家监察委员会管辖规定(试行)》对《监察法》的规定作了进一步细化,规定国家监察委员会按照干部管理权限和属地管辖相结合的原则,实行分级分工负责。这里的属地管辖主要针对国监委派驻纪检监察组管理的非中央管理的局级及以下公职人员的职务违法犯罪案件,一般由派驻纪检组管辖,认为由地方调查更为适宜的,应及时协商决定,并履行相应的审批程序。

但是,监察法中的指定管辖,只能是调查管辖不可能是处分管辖,这既是法规明确规定,也是干部管理权限的客观要求。

例如,省监委将某省直机关的职务犯罪案件指定A市监委管辖,A市监委可以立案调查并移送司法机关,但因没有干部管理权限无法给予其政务处分。该例实际上是监委的对内政务处理和对外移送审查起诉双重职能相分离的情形,即政务处分权是依据干部管理权限确定的,不应当也不可能由被指定管辖的机关给予处分。

此时,对内的关于政务处分的审理工作由派驻纪检组执行是较为合理的。但是,此时的审理工作应当由谁来做?审理工作一般依附于处分权机关,即谁处分谁审理,这是处分严肃性的客观要求。

但如果交由处分机关审理,那么移送审查起诉的审理由谁来做?如果由被指定管辖机关的审理部门来审理,那就会造成对外对内存在两个审理部门的局面,意见不一致时如何协调?

个人认为比较合理的方案是:将审理工作统一交由被指定管辖单位的案件审理部门,由其统一承担对内对外两个职能。对内而言,审理结束后将对案件的事实证据等方面的意见提交原单位,由原单位提出处置意见,并作出政务处理决定;待党纪政务处理决定作出后,被指定管辖单位的审理部门会同调查部门起草起诉意见书,经监委会议讨论通过后,移送检察机关审查起诉。

总之,由于监察机关职能的扩大,对案件审理工作提出了新的任务和挑战,需要在实践中进一步认识和理解案件审理工作的规律,重新定位审理工作在监察案件中的职能和作用,保障和提高案件质量,维护党纪政务处理的严肃性。

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